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《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（國(guó)家發(fā)改委令2015年第25號(hào)）要求，鼓勵(lì)我國(guó)在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，由政府采用競(jìng)爭(zhēng)方式依法授權(quán)境內(nèi)外法人或者其他組織，通過(guò)協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)，表明國(guó)家發(fā)改委將著力通過(guò)推廣應(yīng)用特許經(jīng)營(yíng)方式，促進(jìn)PPP模式在我國(guó)的推廣應(yīng)用。

國(guó)家發(fā)改委在2015年7月發(fā)布的《關(guān)于切實(shí)做好〈基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法〉貫徹實(shí)施工作的通知》（發(fā)改法規(guī)[2015]1508號(hào)），再次重申要廣泛篩選適宜開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目，深化前期研究，謀劃重點(diǎn)推進(jìn)項(xiàng)目。

正確理解特許經(jīng)營(yíng)的主要特征，是推動(dòng)特許經(jīng)營(yíng)立法工作、完善PPP制度設(shè)計(jì)、促進(jìn)我國(guó)PPP模式健康發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，應(yīng)該引起高度關(guān)注。

兩種各有偏頗的觀點(diǎn)

目前，關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)與PPP之間關(guān)系的爭(zhēng)論，有兩種主要觀點(diǎn)。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，特許經(jīng)營(yíng)適用范圍非常狹窄，僅適用于對(duì)社會(huì)公共安全影響重大、必須依法實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入的個(gè)別項(xiàng)目。特許經(jīng)營(yíng)合同屬于行政合同，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予，體現(xiàn)了政府機(jī)構(gòu)依靠行政權(quán)力對(duì)特定項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)許可的授權(quán)，不屬于民法意義上的平等主體之間所建立的平等合作伙伴關(guān)系。PPP強(qiáng)調(diào)平等伙伴關(guān)系的建立，因此特許經(jīng)營(yíng)不屬于PPP范疇。我國(guó)應(yīng)抓緊推動(dòng)PPP立法，而不是通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)立法來(lái)規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）的法律關(guān)系。

也有觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)的特許經(jīng)營(yíng)，是借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、結(jié)合中國(guó)國(guó)情所提出的，并在我國(guó)經(jīng)過(guò)30多年的探索所逐步形成的以BOT、BOOT、BTO以及DBFO、ROT、BOO、TOT、O&M等方式開(kāi)展的旨在建立政府和社會(huì)資本平等合作關(guān)系的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的項(xiàng)目運(yùn)作模式，因此認(rèn)為特許經(jīng)營(yíng)在我國(guó)涵蓋了政府和社會(huì)資本合作（PPP）的全部領(lǐng)域和所有方式，特許經(jīng)營(yíng)立法也可以認(rèn)為就是PPP立法。

我們認(rèn)為，上述兩種觀點(diǎn)均存在偏頗之處，特許經(jīng)營(yíng)屬于PPP的具體實(shí)現(xiàn)形式之一，而且是PPP的主要實(shí)現(xiàn)形式，具體又可以細(xì)分為多種方式，但PPP的應(yīng)用范圍除特許經(jīng)營(yíng)，還包括政府購(gòu)買服務(wù)和股權(quán)合作等不同形式，其外延大于特許經(jīng)營(yíng)。

區(qū)別商業(yè)和政府特許經(jīng)營(yíng)

我國(guó)中文所表述的“特許經(jīng)營(yíng)”，英文實(shí)際上對(duì)應(yīng)兩個(gè)單詞，即franchise和concession。前者是指商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，主要是指通過(guò)連鎖經(jīng)營(yíng)等方式使用特定商家的品牌、商號(hào)等開(kāi)展商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

商務(wù)部于2004年發(fā)布的《商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》規(guī)定商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)是指通過(guò)簽訂合同，特許人將有權(quán)授予他人使用的商標(biāo)、商號(hào)、經(jīng)營(yíng)模式等經(jīng)營(yíng)資源授予被特許人使用，被特許人按照合同約定在統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)體系下從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并向特許人支付特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)。商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)是以品牌許可為核心的知識(shí)產(chǎn)權(quán)許可使用關(guān)系，特許人和被特許人具有獨(dú)立的法律地位，在特許人統(tǒng)一的經(jīng)營(yíng)管理模式控制下形成相對(duì)固定的商品與服務(wù)的分銷合同關(guān)系。

國(guó)家發(fā)改委等6部委聯(lián)合發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（國(guó)家發(fā)改委2015年第25號(hào)令）所講的基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，是政府特許經(jīng)營(yíng)（concession），不具有專營(yíng)或分銷的含義，強(qiáng)調(diào)以具體合同約定來(lái)表達(dá)政府對(duì)社會(huì)資本經(jīng)營(yíng)公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的特別許可。

政府特許經(jīng)營(yíng)不同于商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，強(qiáng)調(diào)必須維護(hù)公共利益，但強(qiáng)調(diào)特許人（政府）與被特許人（社會(huì)資本）之間的平等法律地位，雙方以自愿為前提，合同性質(zhì)屬于行政合同，體現(xiàn)出政府對(duì)公共服務(wù)應(yīng)履行的管制責(zé)任。在實(shí)踐中，不能將政府特許經(jīng)營(yíng)等同于普通商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)。

國(guó)外理解

特許經(jīng)營(yíng)概念在我國(guó)的引入和應(yīng)用，已經(jīng)有30多年的歷史，遠(yuǎn)遠(yuǎn)長(zhǎng)于PPP概念的引入。我國(guó)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)概念的理解，主要源自法國(guó)。在法國(guó)，政府特許經(jīng)營(yíng)被稱為公務(wù)特許。

所謂公務(wù)，是指行政主體為了直接滿足公共利益的需要而從事的活動(dòng)以及私人在行政主體控制之下，為了完成行政主體所規(guī)定的目的而從事的滿足公共利益需要的活動(dòng)；公務(wù)特許則指行政主體和其他法律主體簽訂合同，由后者以自身的資金和責(zé)任來(lái)管理某種公務(wù)，費(fèi)用和報(bào)酬均來(lái)自使用者收費(fèi)，盈虧都由受特許人承擔(dān)。英國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的定義類似。

歐盟在2000年曾專門針對(duì)特許經(jīng)營(yíng)進(jìn)行過(guò)詳細(xì)解釋，認(rèn)為 特許經(jīng)營(yíng)是指下述政府行為：通過(guò)該行為，公共機(jī)構(gòu)以合同或（取得第三方事前同意情況下）單邊行為將通常應(yīng)由其負(fù)責(zé)的全部或部分對(duì)某種公共服務(wù)的管理職能委托給第三方并由其承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。

特許經(jīng)營(yíng)的特征

（1）特許經(jīng)營(yíng)的對(duì)象是公共服務(wù)的經(jīng)營(yíng)權(quán)。

特許經(jīng)營(yíng)由政府將公共服務(wù)的經(jīng)營(yíng)權(quán)受讓給社會(huì)資本。對(duì)公共服務(wù)履行管理職能，是政府不可推卸的責(zé)任，其領(lǐng)域涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和社會(huì)事業(yè)等各個(gè)方面。政府將其具有管轄責(zé)任的公共服務(wù)交由社會(huì)資本來(lái)經(jīng)營(yíng)，這種行為被稱為“特許經(jīng)營(yíng)”。因此，對(duì)于私人產(chǎn)品等不屬于公共服務(wù)的領(lǐng)域，如各類競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，則不屬于特許經(jīng)營(yíng)的范疇。

（2）特許經(jīng)營(yíng)的授權(quán)方為政府。

公共服務(wù)具有公益性特征，為了維護(hù)公共利益，必須由政府向社會(huì)資本授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。我國(guó)新修訂的《行政訴訟法》以及最高人民法院公布的《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》，均明確將特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議納入行政協(xié)議的范圍，因此必須承認(rèn)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的行政合同性質(zhì)。

全國(guó)人大法工委《行政許可法釋義》明確指出：“專營(yíng)權(quán)利的賦予，即特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入，主要是公用事業(yè)服務(wù)等行業(yè)，如自來(lái)水、煤氣、電力、電信、郵政等與人民群眾日常生活、公共利益密切相關(guān)的行業(yè)。這些行業(yè)由于其整體性和統(tǒng)一性的特點(diǎn)，無(wú)法放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)容易影響其服務(wù)效能。因此，進(jìn)入這些行業(yè)要實(shí)行準(zhǔn)入制度，要設(shè)定比較高的門檻，以使進(jìn)入者能為公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)?！?

在特許經(jīng)營(yíng)的合同框架下，由于融資和提高效率的需要，將公共服務(wù)交給社會(huì)資本來(lái)經(jīng)營(yíng)，并不改變項(xiàng)目的公益性特征。政府必須對(duì)社會(huì)資本提供公共服務(wù)的質(zhì)量和效率進(jìn)行監(jiān)管，從而使得特許經(jīng)營(yíng)合同具有行政合同的特征。

（3）特許經(jīng)營(yíng)的被授權(quán)方為社會(huì)資本。

政府將其管轄的公共服務(wù)交由社會(huì)資本來(lái)經(jīng)營(yíng)，使得特許經(jīng)營(yíng)成為政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的具體實(shí)現(xiàn)形式。社會(huì)資本通過(guò)獲得特許經(jīng)營(yíng)的授權(quán)，從而獲得對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的經(jīng)營(yíng)權(quán)。鑒于社會(huì)資本的商業(yè)屬性，使得特許經(jīng)營(yíng)合同必須通過(guò)平等協(xié)商予以達(dá)成，并強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本必須獲得可接受的商業(yè)回報(bào)。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予，不是自上而下的行政許可，而是基于平等協(xié)商所達(dá)成的結(jié)果。

特許經(jīng)營(yíng)行為的認(rèn)定

特許經(jīng)營(yíng)類型的PPP模式，本質(zhì)上是使用者付費(fèi)類PPP模式。判斷政府與社會(huì)資本簽署的基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)項(xiàng)目合同是否屬于特許經(jīng)營(yíng)合同，主要考慮兩個(gè)因素：（1）社會(huì)資本所獲得的收入來(lái)源必須是經(jīng)營(yíng)該設(shè)施；（2）由社會(huì)資本承擔(dān)該工程設(shè)施所涉及的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

如果政府部門通過(guò)保證社會(huì)投資獲得固定回報(bào)，則社會(huì)資本不承擔(dān)該項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，這類合同嚴(yán)格意義上不屬于特許經(jīng)營(yíng)合同，而是一般的工程合同。

社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)項(xiàng)目所取得的收入通常包括兩種方式，即使用者付費(fèi)和政府付費(fèi)。社會(huì)資本通過(guò)受讓特許經(jīng)營(yíng)權(quán)而取得經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)的權(quán)利，其報(bào)酬主要來(lái)自于該經(jīng)營(yíng)行為，這樣才能構(gòu)成特許經(jīng)營(yíng)。如果擬建項(xiàng)目不具有經(jīng)營(yíng)性特征，即完全由政府購(gòu)買服務(wù)，則相應(yīng)的PPP模式屬于政府付費(fèi)類PPP模式，該項(xiàng)目不屬于特許經(jīng)營(yíng)范疇。

如果工程建設(shè)費(fèi)用實(shí)質(zhì)上由政府來(lái)承擔(dān)，如BT模式，工程承包商并不從直接使用該設(shè)施的用戶付費(fèi)中收取報(bào)酬，這種合同應(yīng)理解為一般工程合同，而不是特許經(jīng)營(yíng)合同。

政府在賦予社會(huì)資本特許經(jīng)營(yíng)合同的同時(shí)，通過(guò)可行性缺口補(bǔ)貼的方式對(duì)工程建設(shè)及運(yùn)營(yíng)成本進(jìn)行補(bǔ)貼，這種情況不改變合同的特許經(jīng)營(yíng)性質(zhì)。

我國(guó)應(yīng)抓緊研究制定特許經(jīng)營(yíng)法，明確特許經(jīng)營(yíng)的各種特征以及政府和社會(huì)資本參與特許經(jīng)營(yíng)所形成的各種權(quán)力義務(wù)關(guān)系。